T.A.R. Calabria - S.S. Reggio Calabria, Sentenza 30 novembre 2010, n. 1584

N. 01584/2010 REG.SEN.
N. 00391/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale perla Calabria
Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 391 del 2010, proposto da:
Associazione Nazionale Mutilati ed Invalidi Civili, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Musolino, con domicilio eletto presso Giovanni Musolino Avv. in Reggio Calabria, ***;

contro

Inps — Istituto Nazionale della Previdenza Sociale — Reggio Calabria, rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Labrini, Giovanni Malara, Demetrio Marra, Sergio Preden, con domicilio eletto presso ****, presso Uff Legale Inps; Commissione Medica Superiore C/ I.N.P.S. di Reggio Calabria, Commissione Medica di 2" Istanza, Inps — Istituto Nazionale della Previdenza Sociale — Roma;

per l'annullamento

del provvedimento esplicito di rigetto del 27 maggio 2010, con cui l’I.N.P.S. di Reggio Calabria ha rifiutato l’accesso ai documenti amministrativi relativi agli indirizzi privati degli invalidi sottoposti a visita nei mesi di settembre, ottobre, novembre e dicembre 2009, nonché gennaio, febbraio e marzo 2010 da parte della Commissione di verifica di 2^ istanza e della Commissione Medica Superiore di verifica, operanti presso il Centro Medico Legale I.N.P.S. di Reggio Calabria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Inps — Istituto Nazionale della Previdenza Sociale - Reggio Calabria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2010 il dott. Ettore Leotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con istanza dell’8 aprile 2010 l’Associazione Nazionale Mutilati ed Invalidi Civili — Sede Provinciale di Reggio Calabria ha chiesto all’I.N.P.S. — Direzione Provinciale di Reggio Calabria di poter prendere visione, con estrazione di copia, degli elenchi, comprensivi degli indirizzi, dei soggetti sottoposti all’esame della Commissione Medica Superiore di Verifica e della Commissione di verifica di 2^ istanza operanti presso il Centro medico — legale I.N.P.S. di Reggio Calabria, relativamente ai mesi di settembre, ottobre, novembre e dicembre 2009, nonché digennaio, febbraio e marzo 2010.
Con nota del 27 maggio 2010 l’I.N.P.S, — Direzione Provinciale di Reggio Calabria ha denegato l’accesso ai documenti richiesti.
Con ricorso notificato il 15 giugno 2010, depositato, il 29 giugno 2010, l’Associazione ha impugnato la nota di diniego prima indicata, deducendone l'illegittimità sotto vari profili e reclamando l’accesso ai documenti richiesti; in applicazione sia dell’art. 8 della L. n. 178/1971; sia degli artt. 22 e 25 della L. 7 agosto 1990, n. 241.
Alla Camera di consiglio del 3 novembre 2010 la causa è passata in decisione.

2) Ai fini del decidere, il Tribunale ritiene necessario ricostruire anzitutto il quadro
normativo di riferimento.
Come evidenziato dalla parte ricorrente, la L. 30 marzo 1971 n. 118, all’art. 5, ha affidato l'accertamento delle condizioni di minorazione dei mutilati ed invalidi civili ad una Commissione sanitaria provinciale, nominata dal Prefetto su proposta del Medico Provinciale, avente sede presso l'Ufficio del Medico Provinciale.
Le funzioni della predetta commissione sono state disciplinate dall’art. 8 della stessa L. n. 118/1971, che ha così disposto:
"La commissione sanitaria provinciale ha il compito di:
a) accertare la minorazione degli invalidi e mutilati di cui all'articolo 2 della presente legge e la causa invalidante nonché di valutare il grado di minorazione;
b) valutare se la minorazione può essere ridotta mediante idoneo trattamento di riabilitazione e dichiarare se la minorazione stessa impedisca la frequenza dei corsi normali di addestramento;
c) valutare la necessità o l'opportunità di accertamenti psicodiagnostici ed esami attitudinali.
I nominativi dei mutilati ed invalidi civili che hanno diritto alla pensione di inabilità o allo assegno di assistenza sono comunicati, entro tre giorni alle prefetture, a cura del segretario della commissione.
Entro dieci giorni, dalla data della riunione, il segretario della commissione deve comunicare agli interessati l'esito dellaccertamento diagnostico.
Gli elenchi dei nominativi, di cui al comma precedente, sono trasmessi contemporaneamente anche alla Associazione nazionale dei mutiliati ed invalidi civili di cui alla L. 23 aprile 1965, n. 458, a cura del segretario della commissione.
L'accertamento della minorazione e della causa invalidante e la valutazione della natura e del grado di invalidità degli invalidi civili, affetti, da minorazione fisica, sono effettuati dalla commissione provinciale anche ai fini della iscrizione degli interessati nell'elenco di cui all'art. 19 della L. 2 aprile 1968, n. 482.
La dichiarazione di inabilità permanente o di irrecuperabilità deve essere emessa dopo approfonditi accertamenti diagnostici da effettuarsi presso centri o cliniche specializzate e dopo adeguato periodo di osservazione o degenza"
A sua volta, l’art. 9 della L. n. 118/1971, integrato dall'art. 4, l. 27 dicembre 1973, n. 908, ha prescritto quanto segue:
"Contro il giudizio della commissione sanitaria provinciale, l'interessato può presentare ricorso in carta libera, entro trenta giorni dalla ricevuta comunicazione, alla commissione sanitaria regionale costituita presso l'ufficio del medico provinciale del capoluogo della regione e composta dal medico provinciale, che la presiede, da un docente universitario di medicina o da un medico che svolga funzioni di primario preferibilmente residenti in un comune della regione, da un ispettore medico del lavoro o da altro medico designato dal capo dell'ispettorato regionale del lavoro, da un medico specialista in discipline neuro - psichiatriche e da un medico designato dall'Associazione nazionale dei mutilati e invalidi civili di cui alla legge 23 aprile 1965, n. 458.
Le commissioni sanitarie regionali sono nominate dal Ministro per la sanità.
Le funzioni di segretario sono esercitate da un funzionario del ruolo della carriera direttiva-amministrativa dei Ministeri della sanità o dell'interno o del lavoro e della previdenza sociale.
La decisione della commissione sanitaria regionale ha carattere definitivo e deve essere comunicata, a cura del segretario, della competente commissione sanitaria provinciale ai fini di quanto prescritto dal secondo e terzo comma del precedente articolo. Le commissioni sanitarie regionali possono disporre gli accertamenti diagnostici, di cui ai precedenti artt. 7 e 8”.

Con le disposizioni riportate il Legislatore ha introdotto (cfr. art. 8, comma 4) l'obbligo di trasmettere l’elenco dei soggetti sottoposti agli accertamenti diagnostici presso la Commissione sanitaria provinciale all’Associazione nazionale dei mutilati ed invalidi civili, deputata a tutelare istituzionalmente i diritti degli invalidi, ancorché non iscritti.
Infatti, in relazione agli esiti degli accertamenti sanitari compiuti sulla loro persona, gli invalidi possono avere interesse a tutelare le loro ragioni (e, ancora prima, a meglio comprenderne la consistenza), onde l'opportunità di metterli immediatamente in contatto con l’Associazione, in grado di rappresentarli adeguatamente (Cfr., in termini, Cons. Stato, V, 11 maggio 2009, n. 2869).
L’Associazione, grazie agli elenchi ed ai relativi indirizzi, può fornire agli invalidi dei servizi di supporto, quanto mai necessari per individui deboli, spesso impossibilitati a deambulare autonomamente o bisognosi di assistenza continua anche per gli atti quotidiani più semplici e talora privi di adeguati mezzi di sussistenza.
Tuttavia lo stesso Legislatore non ha previsto che all’Associazione siano inviati anche gli elenchi dei soggetti sottoposti ad accertamenti diagnostici presso la Commissione sanitaria regionale, tanto è vero che l’art. 9 della L. 118/ 1971 si è limitato a richiamare i commi 2 e 3, ma non anche il comma 4 dell’art. 8 (relativo alla trasmissione degli elenchi dei soggetti sottoposti a controllo medico).
Tale originario assetto normativo è stato modificato nel tempo da successivi interventi legislativi.
Rileva in questa sede il D.L. 30 maggio 1988, n. 173, convertito in L. 26 luglio 1988, 11. 291, che, all’art. 3, ha affidato l'accertamento dell’invalidità civile alle Commissioni mediche per le pensioni di guerra, nominate dal Ministero del Tesoro, che hanno assunto la denominazione di "Commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e di invalidità civile”, con il compito di esaminate le domande presentate ai sensi delle leggi 26 maggio 1970, n. 381 e successive modificazioni, 27 maggio 1970, n. 382 e successive modificazioni, 30 marzo 1971, n. 118 e successive modificazioni, ed 11 febbraio 1980, n. 18 e successive modificazioni.
Avverso i provvedimenti delle Commissioni mediche periferiche è stata prevista la possibilita di presentare ricorso al Ministro dell'interno, chiamato a pronunciarsi sentito il Ministro del Tesoro e su parere della Commissione medica superiore, che ha assunto la denominazione di "Commissione medica superiore e di invalidità civile”. Ciò fino all’entrata in vigore dell’art. 42, comma 3, del D.L. 30 settembre 2003 n. 269, convertito in L. 24 novembre 2003, n. 326, che ha soppresso tale sistema impugnatorio. Successivamente è intervenuta a Legge 15 ottobre 1990, n. 295, che, all’art. 1, ha affidato "gli accertamenti sanitari relativi alle domande per ottenere la pensione, l'assegno o le indennità di invalidità civile, di cui alla legge 26 maggio 1970, n. 381 e successive modificazioni, alla legge 27 maggio 1970, n. 382 e successive modificazioni, alla legge 30 marzo 1971, n. 118 e successive modificazioni, alla legge 11 febbraio 1980, n. 18, come modificata dalla legge 21 novembre 1988, n. 508" alle Commissioni mediche da istituirsi presso le Unità sanitarie locali.
La stessa disposizione ha riservato alle Commissioni mediche periferiche per le pensioni di guerra e d'invalidità civile nominate dal Ministero del tesoro, poi denominate Commissioni Mediche di verifica di 2^ istanza, funzioni di controllo sui verbali delle Commissioni mediche U.S.L. (da espletarsi entro sessanta giorni) ed alla Commissione Medica superiore presso il Ministero del tesoro il compito di effettuare le verifiche straordinarie, disposte di volta in volta dallo Stato.
Infine, con l’art. 10 del D.L. 30 settembre 2005 n. 203, convertito in L. 2 dicembre 2005, n. 248, le funzioni residuate allo Stato in materia di invalidità civile, che prima facevano capo al Ministero dell’Economia e delle Finanze (già Ministero del tesoro), sono state trasferite all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.).
Il passaggio di competenze è stato attuato con D.P.C.M. 30 marzo 2007, con effetto dall’1 aprile 2007.
In base a tale tormentato quadro normativo, l’obbligo di trasmettere l’elenco dei soggetti sottoposti agli accertamenti diagnostici all’Associazione nazionale dei mutilati ed invalidi civili è stato mantenuto per le Commissioni mediche presso le Unità sanitarie locali (ora Aziende unità sanitarie locali), uniche eredi delle Commissioni sanitarie provinciali (di cui all’art. 8 della L. n. 118/ 1971), mentre nessun obbligo è stato introdotto "ex novo” per le Commissioni mediche di verifica di 2^ istanza e per la Commissione medica superiore presso l’I.N.P.S.
Pertanto nessun obbligo di trasmissione degli elenchi dei soggetti sottoposti a controllo sanitario può essere configurato a carico delle Commissioni mediche di verifica di 2^ istanza e della Commissione medica superiore presso l’I.N.P.S.
Conseguentemente la I^ censura, con la quale è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della L. 30 marzo 1971 n. 118, per mancato invio degli elenchi richiesti, deve essere rigettata.

3) Con la II^ censura l’Associazione ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 25, comma 2, della L. n. 241 /1990, nonché il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità, sostenendo di essere legittimata ad accedere agli elenchi dei soggetti sottoposti a controllo sanitario avanti le Commissioni mediche di verifica di 2^ istanza e la Commissione medica superiore, istituite presso l’I.N.P.S.
Per il Tribunale tale rilievo è fondato.
In base all’art. 22, commi 2 e 3, della L. n. 241/1990, l’accesso ai documenti amministrativi costituisce un principio generale dell’attività amministrativa, con l’ovvia conseguenza che tutti i documenti sono accessibili, ad esclusione di talune particolari ipotesi elencate dall’art. 24 della stessa legge.
Tuttavia lo stesso art. 24, al comma 7, prescrive testualmente:
"Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari l'accesso è conentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rilevare lo stato di salute e la vita sessuale".
Nel caso sottoposto all’esame del Collegio, è lo stesso Legislatore che, all’art. 8, comma 4, della L. 118/1971, ha riconosciuto in capo all’Associazione Nazionale Mutilati ed invalidi civili la titolarità di un interesse, concreto ed attuale, finalizzato a tutelare le ragioni dei soggetti sottoposti agli accertamenti sanitari, interesse sicuramente di rango pari (se non superiore) al diritto alla riservatezza degli stessi soggetti, che l’I.N.P.S. asserisce di voler tutelare.
Peraltro, l'acquisizione degli elenchi nominativi dei soggetti sottoposti a visita, completi degli indirizzi, non riguarda dati ultrasensibili, idonei a rivelare lo stato di salute dei diretti interessati, in quanto non è richiesta anche l’ostensione delle patologie riscontrate (Cfr. Cons. Stato, V, 11 maggio 2009, n. 2869, citata).
Secondo l’l.N.P.S., l’Associazione ricorrente non potrebbe accedere agli elenchi dei soggetti visitati dalla Commissione medica di verifica di 2^ istanza e dalla Commissione medica superiore, in quanto:
A — l’art. 19 comma 3, del Decreto Leg.vo 30 giugno 2003, n. 196 consentirebbe la diffusione di dati, solo se prevista da una norma di legge o di regolamento;
B — gli elenchi di cui trattasi non sarebbero esistenti e dovrebbero essere approntati di volta in volta dagli uffici dell’I.N.P.S.
Per il Tribunale, entrambi i rilevi sono privi di pregio, in quanto:
Sub A — Vero è che l’art. 19 comma 3, del Decreto Leg.vo 3O giugno 2003, n. 196 consente ad un soggetto pubblico la "comunicazione" a soggetti privati (quale è l’Associazione ricorrente) e la "diffusione" di dati (nei confronti di soggetti indeterminati) solo in presenza di una norma di legge o di regolamento, ma tale prescrizione deve essere coordinata con l’art. 59 dello stesso Decreto Leg.vo, che, nel richiamare la L. n. 241/1990, consente la comunicazione di dati, tutte le volte in cui il soggetto richiedente debba curare o difendere, come nella specie, interessi giuridici riconosciuti dall’ordinamento.
Tali interessi si identificano con gli scopi sociali di assistenza e tutela degli invalidi, quali risultano indicati dagli artt. 3 e 4 dello Statuto dell’Associazione, approvato dal Congresso Nazionale del 30 giugno 2001, modificato dal Congresso Nazionale Straordinario dell’8 giugno 2004 (depositato in giudizio dalla parte ricorrente).
Sub B - Gli elenchi degli invalidi sottoposti a visita sono necessariamente formati, per il semplice fatto che, dopo ogni seduta, l’I.N.P.S. deve trasmettere i verbali di accertamento ai soggetti interessati, individuati con nome, cognome ed indirizzo.
Per espletare tale adempimento, è ovvio che debba essere predisposto un elenco, che peraltro può essere ricavato agevolmente dall’elenco dei soggetti convocati, dal quale andranno espunti i nominativi e gli indirizzi dei soggetti che per varie ragioni non si sono presentati.
Tanto basta per accogliere il ricorso in esame.
Pertanto, previo annullamento dell'impugnata nota del 27 maggio 2010 e riconoscimento del diritto di accesso, va ordinato all’l.N.P.S. — Sede provinciale di Reggio Calabria di rilasciare all’Associazione ricorrente - entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza — copia degli elenchi, completi degli indirizzi privati, degli invalidi sottoposti a visita nei mesi di settembre, ottobre, novembre e dicembre 2009, nonché nei mesi di gennaio, febbraio e marzo 2010, ad opera della Commissione di verifica di 2^ istanza e della Commissione Medica Superiore di verifica, istituite presso il Centro Medico Legale I.N.P.S. di Reggio Calabria.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono poste a carico dell’Ente resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, previo annullamento dellimpugnata nota del 27 maggio 2010 e riconoscimento del diritto di accesso, ordina all’I.N.P.S. -Direzione provinciale di Reggio Calabria di rilasciare all’Associazione ricorrente — entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza — copia degli elenchi, completi degli indirizzi privati, degli invalidi sottoposti a visita nei mesi di settembre, ottobre, novembre e dicembre 2009, nonché nei mesi di gennaio, febbraio e marzo 2010, ad opera della Commissione di verifica di 2^ istanza e della Commissione Medica Superiore di verifica, istituite presso il Centro Medico Legale I.N.P.S. di Reggio Calabria.
Condanna l’I.N.P.S. — Direzione provinciale di Reggio Calabria al pagamento delle spese del giudizio, che liquida in complessivi Euro 1.000,00 (mille), oltre Iva e C.p.a. come per legge, e rimborso spese generali nella misura del 12,50%, da distrarsi a favore dell’Avv. Giovanni Musolino, che ha dichiarato di aver anticipato le spese e di non aver percepito compensi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2010 con l'intervento dei magistrati:

Ettore Leotta, Presidente, Estensore
Caterina Criscenti, Consigliere
Desirèe Zonno, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/11/2010
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)