Proposte dell'Anmic di riforma del sistema di accertamento dell'invalidità civile e del sistema di tutela giudiziaria

La riforma del sistema di accertamento dell'invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità
e del sistema di tutela giudiziaria.

Quadro normativo attuale e criticità.

Il sistema di accertamento delf invalidita civile, cecità, sordità, handicap e disabilità è costituito da un complesso di norme che disciplinano il procedimento amministrativo, i criteri di valutazione medico-legale e la tutela giudiziaria, finalizzati al riconoscimento di prestazioni, economiche e non di natura assistenziale.
Tale sistema, che attualmente interessa oltre cinque milioni di persone, si è sempre caratterizzato pel una sua irragionevole e incomprensibile complessità che lo ha reso inidoneo a tutelare adeguatamente gli interessi delle persone con disabilità.
In questi ultimi quarant'anni gli interventi legislativi sono stati numerosi e raramente coerenti: le funzioni di accertamento, erogazione e liquidazione delle prestazioni economiche sono state costantemente distribuite tra diverse soggettività pubbliche (Ministero delf interno, ASL, Ministero dell'Economia e delle finanze, Regioni, Comuni, INPS) con controlli degli uni sugli altri (USL - Ministero dell'economia e delle finanze, ASL-INPS) e la permanente presenza di un sistema di revisione straordinaria che, dagli anni 90 in poi, si è sovrapposto all'accertamento ordinario in funzione di "repressione di abusi e di risparmio di spesa"'.
L'attuale sistema trova la sua disciplina in poche disposizioni normative che però non hanno avuto l'effetto di costruire un percorso accertativo della disabilità lineare, semplice, giusto ed efficiente.
Oggi si è in presenza di un sistema duale ASL ed INPS con una decisa prevalenza del ruolo dell'Istituto previdenziale anche nella fase accertativa della disabilità che si è aggiunta alle funzioni di liquidazione e di erogazione delle prestazioni economiche già attribuite dal decreto legislativo n. 112 del 1998, art. 130.
Infatti, il sistema imperniato sull'accertamento medico-legale da parte delle Commissioni mediche ASL di cui alla legge n. 295 del 15 ottobre 1990 e al D.M. n. 387/91, è stato sensibilmente modificato dall'art.20 della legge n.102/2009.
Tale norma ha disposto che Ie Commissioni medico legali delle ASL, deputate in via ordinaria all'accertamento delle forme di invalidità e disabilità, fossero integrate da un medico designato dal Centro medico legale dell'INPS, quale componente effettivo.
Inoltre l'inciso contenuto nell'art. 20 citato secondo cui all'Istituto compete l'accertamento in via definitiva della disabilità è stato interpretato con la Delibera del Commissario Straordinario dell'INPS n. 159/2008 come costituzione di un sistema ulteriore di controllo sui verbali delle Commissioni ASL da parte di Commissioni mediche INPS appositamente istituite.
Il controllo che - sempre secondo la richiamata delibera - sarebbe dovuto avvenire solo sui verbali approvati a rnaggioranza è diventato generalizzato e, come se non bastasse, a chiusura del sistema la Commissione medica superiore dell'INPS è stata trasformata da struttura di regolamentazione dell'uniformità valutativa medico legale a controllo finale sui verbali di accertamento, in funzione sostanzialmente repressiva, come dimostrano i risultati condotti sulle verifiche effettuate.
A completare il complesso sistema è intervenuta la legge n. 15 luglio 2011, n. 111 che ha previsto che le Regioni, anche in deroga alla normativa vigente, possono affidare all'INPS, attraverso la stipula di specifiche convenzioni, le funzioni relative all'accertamento dei requisiti sanitari in materia di invalidità civile, cecità, sordità, handicap e disabilità.
A tale sistema di accertamento si sovrappongono quello della revisione straordinaria e della revisione ordinaria.
Il primo è stato affidato - da ultimo - aIl'INPS con l'art. 20 della legge 102/2009, al fine di procedere all'accertamento della permanenza dei requisiti sanitari che hanno dato luogo alla concessione di benefici economici agli invalidi civili, ai ciechi e ai sordi; quanto al secondo sempre I'INPS è stato investito, per effetto della legge n.114/2014, della funzione di riesame delle posizioni di quei soggetti i cui verbali di accertamento prevedono la rivedibilità.
In sintesi la fase dell'accertamento medico legale è stata ripartita tra ASL e INPS: I'Ente previdenziale ha assorbito le funzioni ASL in quelle Regioni in cui sono state stipulate convenzioni in tal senso, è presente all'interno delle Commissioni ASL dove non opera la delega e procede alla verifica dei verbali redatti da queste ultime.
Conseguentemente sul territorio nazionale si sono create disparità di trattamento per i soggetti disabili sia in ordine alla diversità dei soggetti pubblici che gestiscono Ia fase accertativa sia per i diversi gradi di valutazione cui sono sottoposti nelle varie aree del Paese, sia per la diversificazione dei criteri medico-legali di accertamento che organi appartenenti a diverse amministrazioni uttlizzano.
Inoltre, i riparti di competenza, così come i diversi gradi di valutazione hanno reso il procedimento accertativo lungo; allo stesso modo l'uso di tabelle valutative datate aI 1992 ha reso difficile se non estremamente opinabile la valutazione medico legale del grado di invalidità, col perpetuarsi, spesso, di ingiustizie gravi.

Ipotesi di riforma

Le rilevate criticità impongono un intervento radicale e complessivo che potrebbe svilupparsi secondo le seguenti direttrici:

- Unificazìone in capo ad un unico soggetto delle funzioni accertativa, di liquidazione ed erogazione delle prestazioni e unificazione e semplificazione del procedimento.
L'intervento normativo da svilupparsi deve tendere soprattutto a sostituire tutte quelle disposizioni che consentono una attribuzione orizzontale e territoriale di uguali competenze alle ASL e all'INPS, sia quelle che attribuiscono a quest'ultimo la posizione di validazione di accertamenti fatti dallle ASL attraverso Commissioni in cui è già presente un medico INPS. Le norme dovranno individuare il soggetto unico cui rivolgere la domanda amministrativa di riconoscimento dello stato di invalidità, di cecità, sordità, handicap e disabilità, che procede all'accertamento sanitario, alla redazione del verbale e alla liquidazione ed erogazione di prestazioni.
- Unicità e collegialità delle valutazioni.
Le Commissioni per l'accertamento dell'invalidità civile, cecità, sordità, disabilità ed handicap devono essere collegiali e composte da tre medici, di cui due in rappresentanza del soggetto pubblico preposto all'accertamento e uno in rappresentanza delle Associazioni di categoria che Ia vigente legislazione già legittima alla partecipazione in tali organismi.
Tale strutturazione consente una migliore valutazione della condizione del soggetto sottoposto all'accettamento, dal momento che vengono coinvolte distinte professionalità che possono confrontarsi ed esprimere un giudizio medico legale più ponderato ed appropriato.
Sussistendo una diversità sostanziale tra il sistema valutativo dell'invalidità civile, cecità, sordità e quello dell'handicap, le Commissioni in questo Secondo caso devono essere integrate da un rappresentante medico delle ASL territorialmente competenti e da un operatore sociale al fine di meglio valutare gli effetti delle minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali rispetto alla attivazione di adeguate politiche di inclusione sociale.
La unificazione del sistema, deve portare anche ad un accorpamento delle funzioni di valutazione della idoneità alla guida di autoveicoli e di valutazione della idoneità lavorativa del soggetto ai fini del collocamento mirato. Prevedendo la sostituzione nella composizione delle Comrnissioni mediche dell'operatore sociale rispettivamente con un ingegnere del Ministero delle infrastrutture o un funzionario del Ministero del lavoro.
Deve essere, in ogni caso, esclusa ogni ipotesi di doppia valutazione della situazione sanitaria del disabile sia in forma ordinaria che attivabile in conseguenza di ricorso amministrativo.
- Riforma dei sistemi e criteri di ttalutazione medico legale.
Le prestazioni di beni e servizi previsti dalla legge per i soggetti disabili sono collegate o alla valutazione della loro residua capacità lavorativa o alla incidenza della disabilità sulla loro possibilità di inclusione sociale.
Nel primo caso la valutazione più appropriata è quella tabellare che misura la capacità del soggetto a collocarsi nel mercato del lavoro e produrre reddito; nel secondo caso la valutazione più appropriata è quella
offerta dal sistema ICF, predisposto dalla Organizzazione Mondiale della Sanità.
Il sistema tabellare consente di individuare la incidenza della/e patologie sulla possibilità di svolgere una attività lavorativa generica, quello ICF di valutare gli ostacoli alla inclusione tenendo conto delle patologie del soggetto, dell'ambiente sociale e fisico che lo circonda, della situazione economica e culturale propria e della famiglia e della sussistenza e della qualità di servizi adeguati predisposti dai soggetti pubblici.
Il sistema tabellare, risalente al 1992, deve essere oggetto di una revisione che tenga conto dell'evoluzione scientifica, delle conoscenze e scoperte di nuove patologie, della introduzione di nuovi ausili tecnici, delle nuove
tecniche di indagine sviluppatesi negli ultimi venti anni.
Inoltre, deve essere strutturato non su una scomposizione percentuale millimetrica delle patologie, che faccia variare anche di un solo punto la valutazione in presenza di sottili differenze di sviluppo delle stesse, ma su
un criterio funzionale individuando cioè la stretta cormessione fra prestazioni di beni e servizi e il complesso invalidante del soggetto.
Quanto al sistema ICF, è necessario che con atto normativo vengano recepiti i criteri fissato dell'OMS in modo da mettere in condizione le Commissioni per I'accertamento di ancorare le valutazioni in materia di handicap e disabilità a parametri certi e definiti.
- Certificazione unica
L'accesso a prestazioni economiche, ad esenzioni fiscali, a servizi spesso presuppone, accanto alla valutazione generale del grado di invalidità e della situazione di handicap, la sussistenza di specifici requisiti sanitari. 
Al fine di garantire il massimo della semplificazione e della certezza dei rapporti è necessario dare seguito alla previsione di cui alla legge n. 44/2012 che ha introdotto il criterio dell'unicità del verbale di accertamento con la previsione espressa della sussistenza o meno dei requisiti sanitari e non per l'accesso ad agevolazioni fiscali, al contrassegno, all'esenzione del bollo, dell'imposta di trascrizione al PRA ecc. e l'indicazione della norma o degli estremi della legge di riferimento.
In sostanza si tratta di introdurre un "titolo unico" per l'accesso a futte le prestazioni di cui il soggetto fa richiesta all'atto della presentazione della domanda.
- Definizione delle categorie giuridiche in materia di disabilità.
Se dubbi interpretativi non sono mai sorti in materia di individuazione delle categorie degli invalidi civiii, ciechi, sordi ai fini deIla concessione di prestazioni economiche, problemi emergono laddove la legislazione parla di handicap, di disabilità, di non autosufficienza, di disabilità grave, di disabilità gravissima, di autonomia personale, di disabilità fisio-psichica.
Infatti tali categorie, normativamente non definite in modo preciso, spesso vengono usate indifferentemente, quasi come sinonimi, ingenerando oltre che confusione una disparità di trattamento tra soggetti.
La precisa individuazione delle condizioni che distinguano la disabilità grave da quella gravissima, la non autosufficienza dall'handicap grave e così via consente di formulare un giudizio corretto in fase di accertamento
medico-legale e di individuare le prestazioni di beni e servizi più appropriate a garantire il massimo possibile l'inclusione sociale del soggetto disabile.
Non secondario è il problema di rapportare alle categorie astratte della disabilità figure vecchie e nuove che fanno riferimento alla patologia specifica genericamente considerata ai fini della tutela (down, autismo,
fibrosi cistica...).
- Soppressione del sistema di revisione straordinaria e modifica della revisione ordinaria.
L'introduzione, da ultimo con l'art. 20 della legge n. 102/2009, di un sistema di verifica della permanenza dei requisiti sanitari che hanno dato luogo alla concessione di benefici economici agli invalidi civili, ciechi, sordi, in funzione "punitiva" e di mero ipotetico risparmio di spesa, ha dato risultati inaccettabili.
La scarsa significatività delle conseguenze ottenute con Ia caccia ai "falsi invalidi" (nella stragrande maggioranza dei casi si è trattato di semplice riduzioni percentuali senza perdita di beneficio economico o di ripristino di prestazioni attraverso la tutela giadiziaria), Ia chiamata indiscriminata a visita anche di soggetti esclusi dal DM 2 agosto 2007, la sovrapposizione con le revisioni ordinarie o con procedimenti giudiziari in corso, il grande
dispendio di risorse impiegate e, non per ultimo, la scarsa considerazione della dignità umana dei soggetti disabili, hanno determinato il fallimento di questo sistema straordinario che ha creato solo odio sociale e sviluppo a
tutti i livelli di una cultura di criminalizzazione dei disabili.
Quanto alle revisioni ordinarie l'esperienza degli ultimi anni ha dimostrato f insufficienza delle previsioni di cui al DM 2 agosto 2007 ai fini della corretta individuazione dei soggetti esclusi in quanto portatori di menomazioni o patologie stabilizzate o ingravescenti.
Al di fuori di tale problematica risulta altresì necessario individuare limiti all'esercizio della discrezionalità tecnica attribuito alle Comrnissioni di accertamento, in modo da garantire un corretto, oggettivo e uniforme esercizio della funzione di revisione, avendo riguardo sia alla previsione dell'evoluzione migliorativa delle patologie riscontrate che ai tempi evolutivi delle stesse.
- Correttivi al procedimento accertativo.
La disciplina del procedimento di accertamento dei presupposti medico legali, dettata dalla Determina commissariale INPS n. 189/2009 e dalla connessa Circolare n. 131/2009, a parte l'innegabile positività della informatizzazione del sistema (ancora da perfezionare), ha mostrato criticità che è opportuno considerare ai fini di una loro correzione in modo da renderlo più snello, più veloce, più certo nei tempi e nelle forme di
svolgimento:

- inutilità della fase dell'inoltro del certificato medico distinta dalla fase di presentazione della domanda amministrativa;
- estensione del monitoraggio dell'iter amministrativo concessorio a tutti i soggetti attualmente legittimati all'inoltro delle domande amministrative;
- riaffermazione del principio di parità dei componenti delle Commissioni di accertamento, sotto il profilo della uguaglianza e pari dignità delle funzioni mediche esercitate e della identica funzione pubblica dagli stessi svolta per conto del soggetto titolare dell'accertamento che deve sostenerne gli oneri economici uguali per tutti;
- riorganizzazione territoriale delle Commissioni di accertamento;
- disciplina del funzionamento delle Commissioni, della collegialità delle decisioni da assumere anche a maggioranza e con indicazione delle motivaziori di dissenso dei singoli componenti nonché dello svolgimento delle visite domiciliari;

Tutela giudiziaria dei diritti.

La legge 15 tuglio 2011, n. 98, ha profondamente e irragionevolmente modificato le norme processuali in materia di prestazioni a favore degli invalidi civill ciechi e sordi, estendendo le nuove disposizioni anche alle prestazioni previdenziali di cui alla legge n. 222/84.
Le nuove disposizioni sono contenute nell'art. 445-bis introdotto nel codice di procedura civile.
Il processo, prima svolgentesi sulla base delle norme ordinarie dei lavoro, con doppio grado di giurisdizione, ha assunto oggi una conformazione complessa di difficile gestione.
Si è distinta una fase di accertamento tecnico preventico obbligatoria, in cui un CTU designato dal Giudice accerta la sussisterlza o meno dei soli presupposti sanitari per l'accesso alla prestazione richiesta, che si conclude
con una perizia che, se accettata, chiude il giudizio mentre, se contestata apre il processo vero e proprio sempre e solo limitatamente alla verifica dei presupposti medico legali. E' esclusa la possibilità di un processo di appello.
Chiusa la fase accertativa medico legale sia essa nell'ambito della ATP o nel successivo processo, si passa all'ulteriore fase accertativa della verifica della sussistenza degli altri plesupposti di legge che, in caso di contestazione, porta all'apertura di un nuovo processo che si svolge secondo tre gradi di giudizio.
Conseguentemente la riforma ha infrodotto modifiche che portano i passaggi giudiziari da tre - come in precedenza - a cinque - come attualmente; elimina la possibilità di accedere al grado di appello, derogando ad un principio generale dell'Ordinamento interno; predispone in conseguenza una tutela giudiziaria ridotta rispetto a diritti costituzionalmente protetti; determina la possibilità che la fase ATP e l'eventuale processo successivo in materia di accertamento dei presupposti medico legali possano essere messi nel nulla quando successivamente si scopre che, nonostante che la percentuale ottenuta sia idonea a conseguire la prestazione, mancano gli altri presupposti di legge verificabili già in sede di avvio del procedimento e la cui mancanza ne avrebbero resa inammissibile la prosecuzione.
La soluzione più semplice potrebbe essere quella del ripristino del sistema precedente con la verifica unitaria e contestuale dei requisiti, sanitari e non, necessari per ottenere la prestazione richiesta, con il doppio grado di giudizio, evitando anche presupposti ricorsi amministrativi che, soprattutto se previsti a condizione di procedibilità, incidono sulla rapida ed effettiva tutela dei disabili.
Quanto al doppio grado di giudizio, deve considerarsi che è vero che la Corte Costituzionale ha respinto Ia questione di costituzionalità sollevata in relazione all'art. 445bis cpc, ma sulla base della motivazione che in materia il legislatore ha valutazione discrezionale.
Se questo è vero è anche vero che la motivazione posta a base dell'introduzione di tale norrna nel 2011, poggiava sulla necessità di semplificazione e snellimento dei giudizi pendenti presso le Corti di appello.
Ora la scelta di sopprimere il secondo grado di giudizio per sfoltire le cause innanzi alle Corti, sacrificando la tutela di diritti costituzionalmente protetti, risulta irragionevole e violativa degli art. 3 e 38 della Costituzione, in quanto nel comparare due interessi il legislatore ha compresso quello che la Carta fondamentale ritiene primario.
Non solo ma viola l'art.111 delta Costituzione nella parte in cui richiama l'obbligatorietà del giusto processo che nel nostro Ordinamento è quello del doppio grado di giurisdizione generalizzato che non può, non trovare applicazione in ordine alla tutela di diritti fondamentali della persona, tra i quali rientra il diritto ad avere assicurati i mezzi necessari a garantire la propria sussistenza e la propria dignità.

Il Segretario generale ANMIC        Il Presidente nazionale ANMIC
    Avv. Maria Antonietta Tull                Prof. Nazaro Pagano